来源：上海公积金网 徐高升
上世纪九十年代初，为适应住房制度改革的需要，解决城镇职工的住房问题，上海在全国率先建立了住房公积金制度。一晃已经有十四年了。住房公积金制度为建立住房新机制，实现住房商品化奠定了基础，为提高城镇职工的住房消费能力，转变住房观念和促进住房市场的发展起到了非常重要的作用。
住房公积金的作用在不同的社会经济发展阶段其表现形式是不同的。住房公积金在建立初期，个人账户中的积累量较小，同时住房商品化市场还处在建立之初，这个阶段住房公积金的主要作用体现在提供建房资金，为增加住房供应量，缓解住房短缺的状况起到了非常直接的效果。到了九十年代中后期，上海的住房商品化市场基本建立，住房的供应量也在增加，同时个人公积金账户中的积累量也有所提高，此时公积金的主要作用逐步转移到个人的住房消费领域。
目前，公积金在个人住房消费领域的作用主要体现为购房提取公积金余额和公积金低息贷款。这两方面作用是公积金的核心作用，但是从上海实践的情况来看，这种核心作用却受到一定的限制：一是公积金的积累量和高涨的房价相比数目太小，直接的货币支持作用被大大削弱。据统计资料反映，2004年底上海的住房平均价格为每平米6600元。三口之家购买一套小的二室一厅住房总价也要近60万元。而同期公积金个人账户的积累量平均为2.2万元，夫妻双方的公积金相加也只有4.4万元，只占所要负担房价7.5％，可谓杯水车薪。二是公积金低息贷款的杠杆效应不明显。目前上海公积金的贷款限额为10万元，如果参加补充公积金制度，贷款最高可到20万元。继续前面的例子，公积金贷款只占房价的1/6和1/3。效果依然不够明显。三是由于房价的高涨，使得货币形态的公积金在住房市场的实际购买力大大降低。上海的房价已连续上涨五年，最近三年的整体涨幅平均为15％，中心区域的年平均涨幅已超30％。而同期上海的CPI（消费品物价指数）年平均涨幅仅为0.95％。住房公积金的积累量在住房商品市场的购买力相比在其它消费品市场的购买力被大打折扣，削弱了公积金对职工购房的支持力度。
针对这种情况，笔者认为要积极地寻找对策，从两方面来寻求解决问题的途径。
一方面是继续加强住房公积金在货币形态领域的核心作用。根据住房市场和职工住房水平的变化，利用一系列的政策设计来加强核心作用：一是提高公积金的缴存比例，增加个人账户的积累量，提高职工的住房支付能力。二是提高公积金的贷款限额，放大公积金的贷款支持力度等。三是条件许可的情况下，加大对个人建房的公积金支持力度。四是扩大对低收入非购房人群的住房消费货币支持，允许他们用公积金余额支付房租、物业管理费、维修费用等。五是适时扩大补充公积金的缴存范围，把机关公务员和预算内事业单位的工作人员纳入补充公积金的缴存范围，切实提高他们的住房消费能力。
另一方面是除了在货币领域和购房领域要起到核心作用外，根据房产市场的阶段性变化和个人住房的总体状况，及时将公积金的作用扩展到房产的实物形态领域和租赁领域，使公积金更加富有效率地多角度发挥作用。笔者认为，在实物形态领域，公积金的作用可以扩展到以下三个方面：
1.进入中低价房的租赁市场，为中低收入群体服务，强调住房公积金的住房保障功能。公积金管理机构可以利用公积金的增值资金建造或购买一批中低标准的住房，根据合适的原则进入租赁市场，为一批中低收入的职工解决住房问题。这批中低收入的职工，即不满足享受廉租住房的条件，也并非动拆迁居民，只是一批工资收入较低，在目前的房价水平下无力购房而又有着强烈的住房改善愿望的“夹心层”。改善他们的住房水平，也是建立“和谐社会”的要求。
2.进入旧房改造领域，提高旧公房业主的居住水平。目前上海仍有大量的旧房需要改造，其中未成套住房就有2450万平米。这些业主大多是中低收入群体，想要以重新购房的方式改善住房而又无能为力。而政府目前要进行成批改造又缺少足够的资金，这就可以利用公积金的增值资金来解决这个问题。同时，还可以根据公积金管理机构的属性和特点，进行项目报批、组织建设等，体现部分政府意志，避免开发商的纯商业行为对这些人群的利益侵占。
3.尝试进入合作建房领域。合作建房在福利分房时代曾经非常普及，在住房商品化市场建立后就不多见了。合作建房虽不完全是一种市场行为，但在目前房价高涨、供不应求以及开发商暴利的情况下，合作建房确实又有其存在的合理性：能够增加住房供应、降低购房成本，通过政策的倾向设计，还能对中低收入群体的住房有一定的保障作用。所以，住房公积金管理机构可以根据资金的特点和机构的社会属性，和政府合作建设一部分重点工程配套房和中低标准的普通住房，为中低收入职工家庭的住房贡献力量。
公积金在上述几方面的作用在当前阶段是非常必要的：一、充分利用了公积金的增值资金，发挥增值资金的经济效益和社会效益。并且，可以通过一系列的政策设计，使得这部分资金在住房租赁领域和旧房改造领域的运作中增值，使这部分资金能够良性循环。二、为社会上一些有强烈住房改善需求但又无力购房的中低收入职工家庭提供了住房改善新的选择方案，可以凸现住房公积金的住房保障功能。通过公积金介入的中低规格住房租赁市场和旧房改造，使得一批中低收入的职工家庭切实改善了住房水平。同时，对社会上片面认为改善居住条件只能通过自己购房的观念进行纠正，为社会提供多层次有梯度的住房改善方案。三、有助于建立合理的住房租赁价格体系。目前上海的租赁回报率为5－6％， 和国外成熟市场的3％相比还是较高。通过利用公积金的增值资金介入住房租赁市场，有利于引导建立和当前的消费水平相当的租赁价格体系，有助于租赁市场的规范发展。对整个房地产市场的全面均衡发展也很有益处。四、有利于平抑目前过高的房价。目前房价过高的原因是多方面的，需求强烈而供给有限是主要原因。通过利用公积金增值资金介入住房租赁市场、旧房改造领域和合作建房领域，一方面增加了住房供给，缓解供需矛盾；另一方面对购房需求也有一定的抑制作用。根据上海统计局的资料：有近70%的家庭拥有自住住房，还有27.4％是租赁老公房。这其中有相当一批人有强烈的住房改善需求，如果能有合适的住房和合适的租赁价或者高效的旧房改造计划，那么这批人的潜在购房需求就不会转化为现实需求，对需求有一定的抑制。一句话，用租赁方式和旧房改造的替代效应减轻购房需求，从而在供应和需求两方面对目前的房价起到抑制作用。
通过对公积金的作用的多角度发挥，不仅在微观上为职工改善住房提供了支持和保障，而且在宏观上，对房地产市场的发展有一定的稳定作用。当然，这种作用要随着房地产市场的周期性变化而有所调整。在房产低迷的周期内，住房市场供大于求。这时公积金的作用要更多地体现在货币领域而非实物领域，通过住房公积金的积累来增加职工住房消费的货币支付能力，为低迷的房产市场起到积极的推动作用。在房产高涨周期内，比如象目前的市场情况，就要更多地在住房实物领域发挥作用：通过介入合作建房或改造原有住房，适当地增加住房供给。同时，还可以在住房实物领域引导和分流购房需求，从而为高涨的房地产市场降温。所以，宏观上住房公积金可以成为房产市场的平衡器之一，为房产市场的稳定健康发展起到积极的作用。如何发挥好这个作用，应该是政府部门和公积金管理机构应该认真研究的。
